El sistema de comercio de derechos de emisión en España forma parte del Régimen de Comercio de Derechos de Emisión de la Unión Europea (EU ETS por sus siglas en inglés).
El sistema español cubre más de 700 instalaciones industriales y eléctricas, representando aproximadamente el 40% de las emisiones totales de gases de efecto invernadero del país. Su implementación requiere una coordinación compleja entre diferentes niveles administrativos, desde las instituciones europeas hasta las comunidades autónomas, pasando por la administración central del Estado.
El sistema español de comercio de derechos de emisión transpone al ordenamiento jurídico nacional la normativa europea establecida por la Directiva 2003/87/CE. Su funcionamiento se basa en el principio de “tope y comercio” (cap and trade), donde se establece un límite máximo a las emisiones totales permitidas y se distribuyen derechos de emisión que pueden comercializarse entre los participantes del sistema.
Cada derecho de emisión otorga a su titular la autorización para emitir una tonelada métrica de dióxido de carbono equivalente durante un período determinado. Las instalaciones sujetas al sistema deben entregar anualmente suficientes derechos para cubrir sus emisiones reales, creando un incentivo económico para reducir las emisiones y optimizar la eficiencia energética.
El sistema abarca sectores industriales y actividades que generan cantidades significativas de gases de efecto invernadero, incluyendo instalaciones de generación eléctrica que superan 20 MW de capacidad, refinerías de petróleo, plantas de producción de acero y cemento, instalaciones de fabricación de vidrio y cerámica, plantas de producción de papel y pasta de papel, y desde 2012, el sector de la aviación comercial.
El Sistema Europeo de Comercio de Derechos de Emisión (EU ETS) en España presenta los siguientes datos de interés:
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Cobertura: Afecta a casi 1.100 instalaciones en España, representando aproximadamente el 45% de las emisiones totales nacionales de gases de efecto invernadero.
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Objetivo de reducción: Para el periodo 2021-2025, se busca reducir las emisiones de dióxido de carbono equivalente en un 32% con respecto a las emisiones del año 2005.
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Evolución de las emisiones: En 2018, las emisiones totales de las instalaciones incluidas en el sistema se situaron en 127,37 millones de toneladas equivalentes de CO2, lo que representa una reducción del 36% respecto al año 2005.
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Sectores afectados: Incluye centrales térmicas, cogeneración, otras instalaciones de combustión de potencia térmica superior a 20MW, refinerías, coquerías, siderurgia, cemento, cerámica, vidrio y papeleras.
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Exclusiones: Las instalaciones que emiten menos de 2.500 toneladas equivalentes de CO2 pueden ser excluidas del régimen para el periodo 2021-2025, siempre que cumplan con medidas equivalentes de reducción de emisiones.
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Nuevos sectores: A partir de 2024, se incorporará el transporte marítimo al sistema de comercio de emisiones.
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Objetivo futuro: Para 2030, se busca una reducción del 62% de las emisiones en los sectores cubiertos por el RCDE1 (instalaciones fijas, operadores aéreos y transporte marítimo) con respecto a los niveles de 2005.
Normativa aplicable
La normativa nacional, que se basa en la comunitaria, tiene como más importante la más importante la Ley 1/2005 (la cual transpone la Directiva original):
La Ley se basa en la legislación básica de medio ambiente (artículo 149.1.23 de la Constitución) y las bases y coordinación de la planificación económica general (artículo 149.1.13).
| Capítulos | Contenido |
|---|---|
| Disposiciones generales | - Objeto y ámbito de aplicación - Definiciones - Relaciones de cooperación y colaboración - Comisión de Coordinación de Políticas de Cambio Climático - Consejo Nacional del Clima y Mesas de Diálogo Social |
| Autorizaciones | - Instalaciones sometidas - Solicitud - Cambios en la instalación - Extinción - Comunicaciones (órgano competente en materia de registro) |
| Derechos | - Naturaleza jurídica - Normativa financiera - Transmisión - Validez - Periodos de comercio |
| Asignaciones | - Subasta: principios generales, informes - Gratuita transitoria: instalaciones susceptibles, reglas de asignación, nuevos entrantes, asignación gratuita individualizada |
| Ajustes y devolución de la asignación gratuita | - Ajustes en los niveles de derechos de emisión asignados de manera gratuita - Devolución de derechos de emisión |
| Seguimiento y notificación, y acreditación de verificadores | - Instalaciones fijas: seguimiento (emisiones y niveles de actividad), notificación de información, valoración del informe verificado (año precedente) - Datos y verificadores: verificación de datos, acreditación |
| Registro de la Unión Europea y obligaciones de entrega | - Registro de la Unión Europea - Derechos de emisión - Suspensión de las operaciones de transmisión de derechos - Supresión y entrega de derechos - Relación del área española del Registro con el administrador central |
| Régimen sancionador | - Tipificación de las infracciones: instalaciones fijas, aviación - Sanciones - Prohibición de explotación a operadores aéreos - Sanciones: graduación, concurrencia - Medidas de carácter provisional - Potestad sancionadora - Especialidades del procedimiento administrativo sancionador (en la Administración General del Estado) |
| Aviación | - Planes de seguimiento - Notificación de emisiones de operadores aéreos - Valoración del informe verificado (emisiones del año precedente) - Cantidad total de derechos - Asignación - Reserva especial: general, solicitud y acuerdo de asignación |
| Anexos | - I. Categorías de actividades y gases incluidos - II. Gases de efecto invernadero - III. Seguimiento y notificación (instalaciones fijas, y aviación) - IV. Verificación de emisiones (instalaciones fijas, y aviación). |
El sistema funciona de la siguiente forma:
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Autorización de emisión: para toda instalación afectada, otorgada por la comunidad autónoma, que fija el plan de seguimiento y la obligación de entregar derechos.
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Derechos de emisión: instrumentos financieros (subjetivo y transmisible), con validez indefinida desde el 2013.
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Asignación: de manera básica por subasta (tras la reforma de la Ley 13/2010), con una asignación gratuita transitoria y decreciente para sectores en riesgo de “fuga de carbono” (en 2021 supone el 30% de la cantidad de referencia, porcentaje que se reduce cada año hasta llegar a cero en 2030, salvo la calefacción urbana).
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Seguimiento y verificación: cada titular debe presentar antes del 28 de febrero un informe anual de emisiones verificado por un verificador acreditado.
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Registro: de todas las operaciones (expedición, transferencia, entrega, cancelación), en el Registro de la Unión Europea, por la Oficina Española de Cambio Climático.
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Entrega de derechos: antes del 30 de abril de cada año hay que entregar derechos equivalentes a las emisiones verificadas del año anterior.
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Sanciones: infracciones muy graves, graves y leves (operar sin autorización, no entregar derechos, ocultar información…), con multas por tonelada no cubierta que no eximen de la obligación de entrega.
A su vez, creó la Comisión de Coordinación de Políticas de Cambio Climático (artículo 3), el Consejo Nacional del Clima y las Mesas de Diálogo Social (artículo 3 bis, después de la modificación por la Ley , y la Autoridad Nacional Designada (para proyectos de desarrollo limpio y aplicación conjunta del Protocolo de Kioto)
Los puntos principales son los siguientes:
Esta ha sido modificada en varias ocasiones:
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Real Decreto-ley 5/2005: seguridad jurídica al tráfico de derechos y uso eficiente de las empresas, modificando la definición de “transmisión” (artículo 2.d), la devolución de derechos (artículo 21.4 y 21.5), y el Registro nacional (artículo 25.1).
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Ley 22/2005: añadió la transferencia de derechos de emisión otorgados gratuitamente (adición del artículo 25.6).
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Ley 13/2010: gran reforma para la Fase III (2013-2020), adoptando la subasta como método principal, incorporando la aviación y reestructurando los capítulos
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Ley 11/2012: extinción de la autorización por una suspensión de la actividad superior a un año (modificación del artículo 7.d), y la tipificación de ocultación de información en instalaciones fijas como una infracción muy grave (artículo 29.2.4).
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Ley 9/2018: disposición modificó los artículos 30 y 36 e introdujo un nuevo artículo 35 bis, con el fin de definir con mayor precisión las especialidades del régimen administrativo sancionador y de adecuar los planes de seguimiento de los operadores aéreos.
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Ley 9/2020: reforma para la Fase IV (2021-2030), que incrementa el factor de reducción lineal del 1,74% al 2,2% anual, refuerza las disposiciones sobre fuga de carbono, y consolida el papel de la Oficina Española de Cambio Climático
A su vez, ha sufrido numerosos desarrollos reglamentarios:
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Real Decreto 1264/2005: organización y funcionamiento del Registro nacional (RENADE)
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Real Decreto 101/2011: normas básicas de los sistemas de los sistemas de acreditación y verificación de las emisiones y datos toneladas-kilómetro de los operadores aéreos y las solicitudes de asignación gratuita transitoria de las instalaciones fijas
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Real Decreto 18/2019 (aplicación del RCDE UE 2021-2030)
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Real Decreto 317/2019: exclusión de las instalaciones de bajas emisiones en el periodo 2021-2025)
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Real Decreto 1089/2020: ajustes de asignación gratuita en el periodo 2021-2030
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Real Decreto 203/2024: asignación gratuita en el periodo 2026-2030 y exclusión desde 2026
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Orden TED/803/2024: tarifas del área española del Registro de la Unión
El Consejo de Ministros aprobó en 2024 un proyecto de Ley para transponer las Directivas (UE) 2023/959 y 2023/958, que incluiría el transporte marítimo, el mercado paralelo para edificios, transporte en carretera y combustibles (RCDE 2), y la interacción con el Mecanismo de Ajuste en Frontera por Carbomo (CBAM).
Organización y reparto competencial de todos sus componentes
El Régimen se articular en tres planos (comunitario, estatal, autonómico, que la Ley conecta):
- Unión Europea: marco normativo, actos delegados/de ejecución
- Estado: legislación, planificación, y coordinación
- Comunidades Autónoma: autorización, supervisión, y sanción general
| Organismo | Competencias |
|---|---|
| Comisión Europea | - Marco normativo - Actos delegados y de ejecución - Administrador central del Registro de la Unión (que aloja la contabilidad de todos los derechos) |
| Cortes Generales | - Aprobación legislativa |
| Consejo de Ministros | - Desarrollo reglamentario - Asignación gratuita definitiva de derechos (a propuesta conjunta de los departamentos de Economía, Industria y Transición Ecológica, oída antes la Comisión de Coordinación de Políticas de Cambio Climático) - Resolución de expedientes sancionadores graves (infracciones de ocultación o alteración deliberada de datos relevantes para la asignación de derechos) |
| Oficina Española de Cambio Climático (OECC) | - Administrador nacional del área española del Registro de la Unión - Diseño de la política nacional - Supervisión del sistema de seguimiento y verificación - Tramitación e instrucción de los expedientes del Consejo de Ministros - Asunción de funciones ministeriales del nuevo régimen para edificios y transporte por carretera (EU ETS II) y el Mecanismo de Ajuste en Frontera por Carbono. |
| Otros Ministerios | - Intervención en la asignación: economía e Industria (en la asignación) y transportes (vertiente aérea). |
| Comunidades Autónomas | - Autorización de emisiones - Planes de seguimiento (aprobación para cada instalación) - Informes anuales de emisiones verificados (recepción y validación) (antes del 28 de febrero de cada año) - Régimen de exclusión de instalaciones pequeñas (aplicación, exclusiones concretas con informe favorable previo del Ministerio y visto bueno final de la Comisión Europea) - Potestad sancionadora (general) salvo para las - Intercambio de información (técnica y metodológica): colaboración con el Estado |
| Verificadores acreditados | - Auditoría de los informes de emisiones (deben estar autorizados por la Entidad Nacional de Acreditación) |
Se incluyen otros actores estatales, como la Comisión de Coordinación de Políticas de Cambio Climático (CCPCC) (creada por el artículo X de la Ley para el cumplimiento del régimen de comercio de emisiones), la Comisión Interministerial para el Cambio Climático y la Transición Energética (coordinación estatal de los anteproyectos legislativos), y el Consejo Nacional del Clima (órgano consultivo con participación social y económica).
Principales cifras de interés
El sistema español afecta a unas 900-970 instalaciones (industria, generación eléctrica…) y unos 30 operadores aéreos (más del 40% de las emisiones totales nacionales).
El precio del derecho de emisión (EUA) fluctúa a diario (subasta), pero ronda en torno a los 78,50 €/tonelada en las últimas sesiones. En febrero del 2023 alcanzó su máximo histórico: 105,73 €/t.
En el periodo entre 2021 y 2025 734 instalaciones fijas recibieron asignación gratuita, con un promedio de 47,6 millones de derechos/año.
En el 2024 se emitieron 268,5 millones de toneladas de CO₂-eq (reducción del 0,6% respecto al año anterior, del 6,3 % respecto a 1990, y del 38,5% referido al 2005. El objetivo del Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC) es llegar a las 195,2 millones de toneladas en el 2030.
Algunos proyectos en España han recibido subvenciones del Fondo de Innovación de la Unión Europea: 6 general, 8 de hidrógeno. España ha comprometido hasta 400 millones de euros en el mecanismo “subastas como servicio”.